Bộ máy thư lại là gì

Vào đầu thế kỷ 20, nhà xã hội học Max Weber phát triển lý thuyết quản trị hành chính của mình, trong đó mô tả chi tiết về đặc điểm của bộ máy quan liêu. Có thể nói, thuật ngữ “quan liêu” hiện nay có ý nghĩa khá tiêu cực. Tuy vậy vào thời kỳ trước, lý thuyết của Max Weber có thể được coi là đột phá và mới lạ trong giới học giả nghiên cứu và các nhà quản trị.

Max Weber là ai?

Maximilian Carl Emil Weber [1864 – 1920] sinh ra tại Erfurt, Đức, lớn lên trong thời điểm công nghiệp hoá đang thay đổi chính phủ, doanh nghiệp và toàn xã hội. Max Weber quan tâm đến chủ nghĩa tư bản công nghiệp, một hệ thống kinh tế mà ngành công nghiệp được tư nhân kiểm soát và hoạt động chính vì lợi nhuận. Năm 1904, Weber đến Hoa Kỳ để nghiên cứu thêm về nền kinh tế nơi đây, quan sát tinh thần của chủ nghĩa tư bản. Ông nhận ra chủ nghĩa tư bản ở Hoa Kỳ khuyến khích tính cạnh tranh và sự đổi mới. Các doanh nghiệp được điều hành bởi các nhà quản trị chuyên nghiệp và liên kết với nhau thông qua các mối quan hệ kinh tế. Từ đó, ông đối chiếu và liên hệ với thực tiễn kinh tế tư bản tại Đức, nơi một nhóm người có quyền lực kiểm soát toàn bộ nền kinh tế. Weber lo ngại rằng quyền lực là do địa vị xã hội, mối quan hệ tạo ra, chính vì vậy các nhà quản trị sẽ không có sự trung thành với tổ chức của mình. Thay vào đó, Weber cho rằng các tổ chức nên sắp xếp nhân lực dựa trên quyền hạn hợp lý, có nghĩa rằng quyền lực nên được trao cho những người có trình độ và năng lực cao nhất. Chính yếu tố này sẽ tạo nên sự thành công, hiệu quả cho doanh nghiệp, và Weber gọi kiểu tổ chức này là bộ máy quan liêu.

Điều đáng nói là trong khi những nhân vật nổi bật khác cùng phát triển chung lý thuyết quản trị như Henri Fayol hoặc Elton Mayo [chủ yếu được biết đến trong lĩnh vực kinh doanh và thương mại], thì những đóng góp của Max Weber lại có tầm ảnh hưởng rộng lớn bất thường. Ông được xem là một nhân vật chủ chốt trong việc sáng lập ra xã hội học, nâng tầm quan trọng của xã hội học trở thành một ngành học cụ thể.

Lý thuyết quản trị quan liêu của Max Weber

Max Weber cho rằng bộ máy quan liêu phải có 6 đặc điểm:

• Chuyên môn hoá nhiệm vụ [Phân công lao động]
• Cơ cấu quản lý phân cấp
• Các quy tắc tuyển chọn chính thức
• Quy tắc và quy định chính thức
• Môi trường vô nhân cách
• Thăng tiến dựa trên thành tích

Weber cho rằng chuyên môn hoá công việc sẽ thức đẩy việc hoàn thành công việc kịp thời với cấp độ kỹ năng cao nhất. Nhiệm vụ nên được chia thành các loại đơn giản dựa trên năng lực và chuyên môn hoá của các chức năng. Với việc phân chia công việc trên cơ sở chuyên môn hoá, tổ chức sẽ được hưởng lợi trực tiếp, mỗi bộ phận sẽ có quyền hạn cụ thể riêng. Nhờ có sự phân công lao động rõ ràng, người quản lý có thể tiếp cận và giám sát nhân viên dễ dàng hơn. Không những vậy, nhân viên còn biết rõ chính xác tổ chức đang mong đợi gì ở bản thân mình, quyền hạn của bản thân trong tổ chức. Chính vì điều đó, mỗi nhân viên sẽ có một vị trí cụ thể, chỉ tập trung vào lĩnh vực chuyên môn của mình, không được phép thực hiện các công việc vượt quá trách nhiệm hoặc quyền hạn của mình.

Các nhà quản trị được tổ chức theo cấp bậc, trong đó mỗi nhà quản trị sẽ chịu trách nhiệm về đội ngũ nhân viên và hiệu suất tổng thể của nhóm mình quản lý. Trong cơ cấu tổ chức quan liêu, có nhiều vị trí thứ bậc. Weber cho rằng với mỗi lớp, mỗi cấp quản lý có trách nhiệm giám sát các cấp bên dưới, chịu sự kiểm soát của các cấp bên trên. Vì vậy, các cá nhân đứng đầu hệ thống phân cấp sẽ có nhiều quyền hạn nhất, càng xuống dưới thì quyền lực sẽ càng giảm đi. Cấu trúc phân cấp này phân định rõ ràng hơn các vấn đề liên quan đến truyền thông, uỷ quyền và phân chia trách nhiệm.

Max Weber cho rằng các tổ chức nên đựa lựa chọn và tuyển dụng dựa trên kỹ năng kỹ thuật, năng lực của họ. Những yếu tố này có được thông qua giáo dục, kinh nghiệm và đào tạo, không nên xem xét những yếu tố khác không liên quan. Đồng thời, người lao động được trả lương tương xứng với năng lực và quyền hạn trách nhiệm công việc, chính vì vậy thù lao của họ hoàn toàn phụ thuộc vào vị trí cấp bậc của họ trong tổ chức.

Nhân viên, người lao động cần phải biết chính xác những gì họ đang mong đợi. Vì vậy, trong một tổ chức, các quy tắc và quy định cần phải được xác định rõ ràng và mọi cá nhân đều phải thực thi nghiêm ngặt. Điều này sẽ thúc đẩy sự thống nhất trong tổ chức và giữ cho công ty hoạt động trơn tru, hiệu quả nhất có thể. Nếu có những quy tắc, quy định mới cần được đưa ra, các nhà quản trị cấp cao có trách nhiệm đề ra và đảm bảo mọi người trong tổ chức cần phải tuân theo.

Theo Max Weber, mối quan hệ giữa các cá nhân trong công ty chỉ nên dừng lại ở tính chuyên môn, giao tiếp dựa trên yếu tố công việc và những suy nghĩ hợp lý. Điều này tạo ra mối quan hệ xa cách, không thiên về tính cá nhân trong công việc, ngăn chặn chủ nghĩa chuyên quyền, thiên vị và sự can thiệp từ bên ngoài, trong đó có yếu tố chính trị. Nhìn chung, không nên có bất cứ điều gì có thể can thiệp vào sứ mệnh chung của tổ chức.

Nhân viên của một tổ chức quan liêu được lựa chọn và tuyển dụng dựa vào chuyên môn, kiến thức và kinh nghiệm của họ. Vì vậy mọi cá nhân sẽ được đặt vào đúng vị trí và toàn nhân lực được sử dụng một cách tối ưu. Tương tự như vậy, sự thăng tiến cũng chỉ nên dựa vào thành tích, kinh nghiệm và trình độ chuyên môn của nhân viên. Không được có các yếu tố ưu ái cá nhân, dựa vào mối quan hệ hoặc đặc điểm tính cách cá nhân có thể tác động vào các quyết định nhân sự.

Ưu và nhược điểm của thuyết quản trị hành chính của Max Weber

• Các tổ chức với nhiều tầng lớp cấp bậc quản trị sẽ có cấu trúc và hoạt động hiệu quả hơn.
• Các quy tắc, quy định, thủ tục được thiết lập rõ ràng cho phép tất cả nhân viên thực hiện công việc hiệu quả và nhất quán.
• Công việc quản trị sẽ dễ dàng hơn trong việc kiểm soát và thực hiện các điều chỉnh khi cần thiết

• Bộ máy quan liêu thường nặng nề các công việc liên quan đến giấy tờ, thủ tục, quy trình làm việc, đôi khi sẽ khiến cho toàn bộ quy trình hoạt động trở nên chậm chạp do có quá nhiều cấp bậc quản trị.
• Các nhân viên sẽ cảm thấy xa cách với nhau và chính tổ chức của họ, khiến lòng trung thành với tổ chức sẽ thấp.
• Do có quá nhiều quy định và chính sách, điều này hạn chế mọi thành viên đưa ra những ý tưởng đổi mới, sáng tạo. Đôi khi nhân viên cảm thấy họ không được chú ý, không có tiếng nói trong việc đưa ra quyết định, dẫn đến động lực trong công việc không cao.

1. Hoàn cảnh ra đời của lý luận hành chính công truyền thống

Cả ở phương Đông và phương Tây, những tư tưởng về quản lý hành chính có từ rất sớm. Chẳng hạn, từ thời cổ đại, tư tưởng về quản lý hành chính đã được đề cập trong tác phẩm “Nhà nước lý tưởng” của Platon hay “Chính trị học” của Aristote... Đến thời kỳ cận đại, tư tưởng về quản lý hành chính được thể hiện trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật” của Ch.S.Montesquieu, “Bàn về khế ước xã hội” của J.J.Rousseau... Tuy nhiên, những tư tưởng này còn thiếu tính hệ thống nên chưa trở thành một khoa học độc lập. Cho đến cuối thế kỷ XIX, quản lý hành chính mới trở thành một ngành khoa học độc lập và hình thành nên hệ thống lý luận, lý thuyết tương đối hoàn chỉnh. Với tư cách một khoa học độc lập, khoa học quản lý hành chính ra đời trong hoàn cảnh sau:

 Thứ nhất, chủ nghĩa tư bản chuyển từ tự do cạnh tranh sang chủ nghĩa tư bản độc quyền.

Trong xã hội chiếm hữu nô lệ và xã hội phong kiến, sức sản xuất của xã hội không cao, sản xuất xã hội và quan hệ xã hội tương đối đơn giản, vì thế, các vấn đề của nhà nước và xã hội đều không quá phức tạp, quản lý hành chính chưa trở thành một khoa học độc lập. Ở thời kỳ đầu của chủ nghĩa tư bản, với việc nhấn mạnh thị trường tự do, nhấn mạnh chức năng “người gác đêm”, bảo vệ quyền tài sản cá nhân, duy trì trật tự xã hội và bảo vệ quốc gia dân tộc khỏi sự xâm lược từ bên ngoài của nhà nước, thì quản lý hành chính với tư cách một khoa học độc lập vẫn chưa ra đời. Cuối thế kỷ XIX, chủ nghĩa tư bản tự do cạnh tranh thực hiện bước quá độ sang chủ nghĩa tư bản độc quyền. Trong thời kỳ này, không chỉ lực lượng sản xuất xã hội phát triển, cơ cấu kinh tế - xã hội biến đổi nhanh chóng đặt ra yêu cầu mới đối với quản lý hành chính nhà nước; mà các quan hệ xã hội cũng ngày càng phức tạp, xuất hiện nhiều vấn đề xã hội, các mâu thuẫn và xung đột xã hội trở nên phổ biến hơn. Để giải quyết các vấn đề và mâu thuẫn xã hội, duy trì sự ổn định và thúc đẩy sự phát triển xã hội, nhà nước bắt đầu chuyển từ trạng thái bị động, từ vai trò “người gác đêm”, sang trạng thái can thiệp một cách tích cực, chủ động vào đời sống xã hội. Trong bối cảnh này, hoạt động quản lý hành chính ngày càng quan trọng, trong khi đó, phương pháp quản lý hành chính vốn có đã không còn thích ứng và phù hợp với yêu cầu của thực tiễn mới, đòi hỏi cần phải có một ngành khoa học cung cấp cơ sở lý luận cho hoạt động quản lý hành chính, qua đó, làm cho hành chính nhà nước thực hiện tốt hơn chức năng và sứ mệnh của mình. Trong bối cảnh này, khoa học hành chính công ra đời.

Thứ hai, sự ra đời và phát triển của phong trào quản lý theo khoa học.

Sự phát triển của khoa học quản lý vào cuối thế kỷ XIX, đầu thế kỷ XX có vai trò quan trọng đối với sự hình thành và phát triển của khoa học hành chính công. Cuối thế kỷ XIX, sự phát triển công nghiệp ở các nước tư bản chủ nghĩa đối mặt với nhiều thách thức mới, nhất là những vấn đề liên quan đến quản lý doanh nghiệp, giải quyết mối quan hệ giữa chủ doanh nghiệp với người lao động trong các doanh nghiệp công nghiệp... Những mâu thuẫn và vấn đề này đòi hỏi cần phải thiết lập thể chế quản lý và phương pháp quản lý phù hợp với sự phát triển nhanh chóng của nền sản xuất lớn. Chính yêu cầu mang tính lịch sử này đã thúc đẩy sự phát triển của các lý thuyết quản lý ở các nước tư bản. F.W.Taylor là người có công đầu tiên đối với sự ra đời của khoa học quản lý ở các nước phương Tây. Lý luận quản lý khoa học của Taylor chủ yếu nhằm tìm giải pháp để nâng cao hiệu quả lao động trong các xí nghiệp công nghiệp. Theo ông, muốn nâng cao hiệu quả lao động trong các doanh nghiệp công nghiệp, cần phải thực hiện “quản lý một cách khoa học”, cải thiện mối quan hệ giữa người quản lý và người bị quản lý. Cho dù lý luận quản lý theo khoa học nhằm phục vụ hoạt động của các doanh nghiệp, nhưng nó cũng cung cấp một số phương pháp để cải cách quản lý hành chính nhà nước. Sau phong trào quản lý theo khoa học, một số nhà khoa học nghiên cứu về hành chính công mới bắt đầu coi trọng việc tìm kiếm các phương pháp quản lý khoa học để nâng cao hiệu quả quản lý hành chính. Chẳng hạn, D. While đã vận dụng lý luận quản lý theo khoa học vào nghiên cứu quản lý hành chính công. Vì thế sự ra đời của phong trào quản lý theo khoa học đã thúc đẩy sự hình thành và phát triển của khoa học hành chính công.

Thứ ba, sự phát triển của chính trị học và những kinh nghiệm được đúc kết từ thực tiễn quản lý hành chính.

Chính trị học là nguồn gốc lý luận trực tiếp của khoa học hành chính công. Trước khi khoa học hành chính công ra đời, những nội dung có liên quan của hành chính công được chính trị học đề cập và nghiên cứu. Sự phát triển của chính trị học là nhân tố quan trọng thúc đẩy sự ra đời và phát triển của khoa học hành chính công. Đến cuối thế kỷ XIX, đầu thế kỷ XX, cùng với chủ nghĩa tư bản độc quyền, các quan hệ kinh tế - xã hội xuất hiện nhiều biến đổi to lớn thì chính trị học ở phương Tây cũng có bước phát triển mới. Trong đó, có nhiều nhà khoa học lấy xuất phát điểm từ giác độ chính trị học để nghiên cứu chức năng của hành chính nhà nước.

Bên cạnh đó, từ thực tiễn hoạt động của mình, hành chính công đã đúc kết nên những kinh nghiệm quan trọng. Hành chính công không chỉ tích lũy nên những kinh nghiệm quản lý phong phú, mà còn hình thành nên thể chế quản lý hành chính có hiệu quả. Tất cả điều này có ý nghĩa quan trọng đối với sự ra đời và phát triển của khoa học hành chính công. Vì thế, sự phát triển của chính trị học và những kinh nghiệm được tổng kết từ trong thực tiễn quản lý hành chính cũng là tiền đề quan trọng góp phần hình thành nên khoa học hành chính công. Năm 1887, tạp chí Chính trị học đã đăng bài viết “Nghiên cứu hành chính học” của Thomas Woodrow Wilson [1856-1924]. Bài viết này đánh dấu sự ra đời của khoa học hành chính công. Sau đó, Frank J. Goodnow [1859 - 1939], Max Weber [1864 - 1920], Frederick W. Taylor, Henri Fayol, D. While, F. Willoughby, L. Gulick và L. Urwick với những đóng góp của mình đã góp phần xây dựng nên hệ thống lý luận của hành chính công truyền thống.

2. Cơ sở lý luận của hành chính công truyền thống

Hiện nay, nhiều nhà khoa học cho rằng, cơ sở lý luận của hành chính công truyền thống là lý thuyết sự phân tách giữa chính trị và hành chính của T.W.Wilson và lý luận về tổ chức hành chính lý tưởng của Max Weber. Trong tác phẩm “Nghiên cứu hành chính”, T. W. Wilson đã luận giải nhiều vấn đề khác nhau, trong đó chủ yếu là các vấn đề: 1] phân tích sự cần thiết của việc hình thành khoa học hành chính công; 2] chỉ rõ mối quan hệ và sự khác biệt giữa chính trị và hành chính; 3] chỉ ra mục đích của khoa học hành chính công.

Năm 1900, Frank J. Goodnow [1859 - 1939] xuất bản tác phẩm “Chính trị và hành chính” đã làm rõ hơn về mối quan hệ giữa chính trị và hành chính. Trên cơ sở kế thừa tư tưởng về sự tách biệt giữa chính trị và hành chính của T. W. Wilson, F.J.Goodnow đã làm rõ hơn sự khác nhau về mặt chức năng của chính trị và hành chính. Đồng thời cho rằng, trong tất cả thể chế nhà nước đều tồn tại hai chức năng chủ yếu của nhà nước là thể hiện ý chí của nhà nước và thực thi ý chí của nhà nước. Theo đó, chính trị là sự thể hiện ý chí của nhà nước, còn hành chính là sự thực hiện ý chí của nhà nước. Chính trị chủ yếu liên quan đến hoạch định chính sách, còn hành chính liên quan đến hoạt động thực thi chính sách do cơ quan lập pháp đề ra. Tuy nhiên, theo ông chính trị và hành chính không thể tách biệt một cách tuyệt đối, mà cả hai lệ thuộc vào nhau, quan hệ chặt chẽ với nhau. Không có sự thể hiện ý chí của nhà nước thì không thể nói đến việc thực thi ý chí của nhà nước; không có sự thực thi ý chí của nhà nước thì việc thể hiện ý chí của nhà nước cũng không thể tạo ra kết quả thực tế. Quá trình hoạt động của nhà nước là sự thống nhất của hoạch định và thực thi chính sách, cũng chính là sự thống nhất giữa chính trị và hành chính. F.J.Goodnow đã luận giải về các phương thức để đảm bảo sự kiểm soát thích hợp của chính trị đối với hành chính. Như vậy, cả Wilson và Goodnow đều chỉ ra sự khác biệt của chính trị và hành chính, nhiệm vụ và sứ mệnh của quản lý hành chính là thực thi có hiệu quả chính sách. Tuy nhiên, hành chính công cần thiết lập mô hình tổ chức bộ máy như thế nào và vận hành theo các nguyên tắc nào để có thể thực thi có hiệu quả chính sách thì cả hai ông đều chưa đề cập đến.

Max Weber [1864 - 1920] là một nhà khoa học nổi tiếng của Đức. Trong lĩnh vực khoa học hành chính, đóng góp quan trọng nhất của ông là đề xuất ra mô hình tổ chức hành chính lý tưởng [còn được gọi là mô hình bộ máy thư lại] đã tạo cơ sở lý luận cho việc thiết lập nên bộ máy tổ chức hành chính nhằm thực hiện có hiệu quả chính sách và pháp luật. Mô hình tổ chức này có các đặc trưng sau: phân công lao động và chuyên môn hóa về mặt chức năng; chế độ cấp bậc; quy tắc hóa; phi nhân cách hóa; kỹ thuật hóa; phân biệt công - tư và trao đổi công văn [sẽ được phân tích ở mục 3 dưới đây].

T.W.Wilson, F.J.Goodnow và Max Weber đã có cống hiến quan trọng đối với sự ra đời của hành chính công truyền thống. Nếu T.W.Wilson và F.J.Goodnow là những người có vai trò chỉ ra sự khác biệt giữa chính trị và hành chính, chủ trương tách hành chính khỏi chính trị để nghiên cứu hành chính như một lĩnh vực khoa học độc lập, thì Max Weber, với tư cách một nhà chiến thuật, đã có vai trò đề xuất nên mô hình tổ chức hành chính lý tưởng để hiện thực hóa nguyên tắc: “trung lập về giá trị, hiệu quả là trung tâm, kỹ thuật là trên hết”. Ngoài ba học giả nói trên, Frederick W. Taylor, Henri Fayol, D. While, F. Willoughby, L. Gulick và L. Urwick cũng đã có những đóng góp quan trọng đối với việc xây dựng nên hệ thống lý luận hoàn chỉnh về hành chính công truyền thống.

3. Đặc điểm của hành chính công truyền thống

Đến nay, nhiều nhà khoa học đã chỉ ra những đặc điểm của hành chính công truyền thống. Có thể khái quát ở một số phương diện sau:

Thứ nhất, coi hiệu quả kinh tế là mục tiêu duy nhất và cao nhất.

Các nhà khoa học thường phân chia hiệu quả thành hai loại: hiệu quả kỹ thuật và hiệu quả xã hội. Hiệu quả mà hành chính công truyền thống nhấn mạnh là hiệu quả kỹ thuật, tức dựa vào sự đầu tư nhỏ nhất để có đầu ra lớn nhất. Trong hành chính công truyền thống, chức năng của tổ chức và việc phát huy hiệu quả của tổ chức là vấn đề trung tâm. Ưu thế của mô hình tổ chức hành chính của Max Weber chính là có thể khắc phục một cách tối đa nhân tố tình cảm, sự tùy tiện và yếu tố kinh nghiệm trong quản lý, qua đó nhằm thực hiện mục tiêu hiệu quả của tổ chức. Theo quan điểm của Max Weber, mô hình tổ chức hành chính lý tưởng “là sự hóa thân của hiệu quả, lý tính, trật tự và chuyên nghiệp hóa”; “mô hình tổ chức hành chính lý tưởng có nghĩa là lý tính và hiệu quả”[1]. T.W.Wilson cho rằng: “Mục tiêu của hành chính học là ở chỗ nâng cao tối đa hiệu quả hành chính”[2]. Do đó, việc thực hiện sự phân tách giữa chính trị và hành chính cũng như thiết kế tổ chức hành chính nhà nước theo mô hình tổ chức hành chính lý tưởng của Max Weber đều nhằm hướng tới mục tiêu đảm bảo hiệu quả hành chính. Gulick đã nói: “Trong khoa học hành chính, hiệu quả là cái thiện cơ bản”[3]. Cần thấy, việc hành chính công truyền thống theo đuổi giá trị hiệu quả là đúng, nhưng chưa đủ. Bởi lẽ, như các lý luận hành chính công hiện đại sau này đã chỉ ra, ngoài giá trị hiệu quả, hành chính công còn phải quan tâm đến các giá trị như dân chủ, tính trách nhiệm, tính đại diện và công bằng xã hội...

Thứ hai, trực tuyến - chức năng là đặc trưng cơ bản về tổ chức bộ máy của hành chính công truyền thống.

Đặc trưng về cơ cấu tổ chức hành chính, tuy có sự khác biệt nhất định giữa các quốc gia, nhưng do được thiết lập dựa trên mô hình tổ chức hành chính lý tưởng của Max Weber nên đặc trưng cơ bản về cơ cấu tổ chức của hành chính công truyền thống vẫn là theo phương thức trực tuyến - chức năng. Nhìn chung, mô hình tổ chức hành chính theo phương thức trực tuyến - chức năng có ưu điểm là đảm bảo tính liên tục và có lợi cho việc nâng cao hiệu quả hành chính; nhưng thiếu sót và hạn chế lớn nhất là sự cứng nhắc và khó thích ứng với sự thay đổi của môi trường. Đặc trưng về cơ cấu tổ chức hành chính công truyền thống có những nét chủ yếu sau:

- Phân công lao động và chuyên môn hóa chức năng. Có nghĩa, theo chiều ngang, bộ máy và tổ chức hành chính được phân chia thành các bộ phận chức năng khác nhau, các bộ phận trong tổ chức được xác định rõ về quyền hạn và nhiệm vụ cụ thể. Ưu điểm của việc phân công lao động và chuyên môn hóa chức năng là dễ xác định trách nhiệm, giảm thiểu độ khó và mức độ phức tạp của công việc, tiết kiệm chi phí đào tạo và bồi dưỡng; nhưng có mặt hạn chế là tạo ra khó khăn nhất định cho sự điều phối và phối hợp hoạt động giữa các bộ phận chức năng khác nhau. Mặt khác, phân công lao động và chuyên môn hóa về chức năng cũng dễ tạo ra sự đơn điệu trong công việc.

- Chế độ cấp bậc. Có nghĩa, theo chiều dọc, bộ máy và tổ chức hành chính được phân chia thành các cấp khác nhau, xác định rõ quan hệ trên dưới, tương ứng với nó là quan hệ mệnh lệnh - phục tùng, mỗi một bộ phận, mỗi một thành viên trong tổ chức đều biết rõ cần nhận lệnh và thực thi mệnh lệnh từ ai. Ưu điểm của chế độ cấp bậc là đảm bảo tính trật tự của cả bộ máy cũng như của tổ chức, đảm bảo việc thực thi ý chí và mệnh lệnh của cấp trên. Nhưng hạn chế là, trong bộ máy dễ xuất hiện nhiều tầng nấc, làm cho sự vận hành thông tin trong hệ thống trở nên chậm hơn, thậm chí xuất hiện tình trạng thông tin không chính xác; quyền lực dễ tập trung ở cấp trên, hạn chế tính năng động, chủ động và sáng tạo của cấp dưới; cản trở việc tiếp nhận thông tin phản hồi từ cấp dưới; cấp dưới có thiên hướng chịu trách nhiệm trước cấp trên, coi nhẹ việc chịu trách nhiệm trước đối tượng phục vụ trực tiếp.

- Quy tắc hóa. Có nghĩa là tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính, tổ chức hành chính, quan hệ giữa các bộ phận trong tổ chức và hoạt động của mỗi thành viên đều được điều chỉnh bởi hệ thống pháp luật đầy đủ và rõ ràng. Điều này có ưu điểm là đảm bảo tính quy phạm trong tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính, có thể ngăn ngừa hiện tượng tùy tiện, tiêu cực và tham nhũng...; nhưng hạn chế là dễ tạo ra bệnh hình thức, nặng về “quy trình”, “thủ tục” gây phiền hà cho người dân.

- Phi nhân cách hóa. Có nghĩa, các thành viên trong tổ chức hành chính phải tuân thủ chặt chẽ, đầy đủ các quy định pháp luật cũng như các nội quy của tổ chức; không được lạm dụng chức quyền, không để tình cảm cá nhân ảnh hưởng đến việc lựa chọn chính sách và hoạt động của tổ chức; thành viên tổ chức đều phải thực thi nhiệm vụ theo quy định pháp luật và quy định thành văn của tổ chức để đảm bảo thực hiện mục tiêu của tổ chức. Hoạt động và trao đổi công việc giữa các bộ phận trong tổ chức đều phải căn cứ vào quy định thành văn của tổ chức. Điều này có ưu điểm là đảm bảo tính chặt chẽ, ngăn ngừa hiện tượng tùy tiện, vô kỷ luật trong công việc. Tuy nhiên, cũng có hạn chế là cản trở việc hình thành bầu không khí tích cực trong tổ chức, dễ nảy sinh hiện tượng “vô cảm” và tác phong quan liêu.

- Kỹ thuật hóa. Có nghĩa, đội ngũ nhân viên trong tổ chức hành chính đòi hỏi phải được trang bị tri thức và nghiệp vụ chuyên môn; căn cứ vào chuyên môn và năng lực nghiệp vụ của mỗi thành viên để tiến hành bố trí và sắp xếp công việc; đồng thời, hiệu quả công việc và thâm niên công tác của nhân viên hành chính là căn cứ cho việc nâng ngạch và tăng lương. Điều này nhằm thúc đẩy tính tích cực trong công việc của mỗi cá nhân cũng như bảo đảm việc nâng cao hiệu quả của tổ chức. Đặc điểm này có ưu điểm là bảo đảm tính khoa học và hiệu quả trong hoạt động công vụ; tuy nhiên dễ có xu hướng tuyệt đối hóa vai trò của chuyên gia và đội ngũ tham mưu trong bộ máy hành chính, coi nhẹ sự tham gia của công dân; dễ xuất hiện hiện tượng “ngạo mạn hành chính”. Sự thống trị của “chủ nghĩa kỹ trị” không có lợi cho việc dân chủ hóa chính sách, các phương án chính sách do đội ngũ tham mưu đề xuất nhiều khi không đáp ứng được nhu cầu, mong muốn của công dân và xã hội.

- Sự phân minh giữa công và tư. Trong tổ chức hành chính, có sự phân minh giữa công và tư; các thành viên trong tổ chức không được chiếm hữu tài sản và nguồn lực công, thực hiện sự phân tách hoàn toàn giữa tài sản của cơ quan với tài sản của tư nhân[4]. Nó còn có nghĩa là các thành viên trong tổ chức không được lợi dụng quyền lực công vì mục đích tư, không được tham nhũng.

- Trao đổi văn bản và công văn. Trong tổ chức hành chính, việc thực thi nhiệm vụ đều cần phải dựa vào văn bản chính thức, việc thực thi các mệnh lệnh, quyết định và quy định cũng dựa trên văn bản chính thức. Các văn bản này phải được lưu trữ đầy đủ và theo đúng quy tắc nhất định. Điều này có ưu điểm là bảo đảm tính quy chuẩn của công việc và có lợi đối với việc tích lũy kinh nghiệm; nhưng hạn chế là chậm trễ trong việc truyền đạt và chia sẻ thông tin.

Thứ ba, đặc điểm về mô hình chính sách.

Mô hình chính sách của hành chính công truyền thống là “mô hình lý tính”. Trình tự của mô hình chính sách lý tính là: trước hết, chuyên gia [hoặc đội ngũ tham mưu trong bộ máy] tiến hành phân tích đối với vấn đề công, xác định mục tiêu và đề xuất các phương án chính sách khác nhau, sau đó, quan chức chính phủ [hoặc người có thẩm quyền quyết định chính sách] sẽ tiến hành đánh giá phương án chính sách và đưa ra lựa chọn cuối cùng đối với phương án chính sách đó. Mô hình chính sách này có ưu điểm là xác lập nên khung khổ và các bước của hoạt động thiết kế chính sách, nhưng hạn chế là tính khép kín, thiếu sự tham gia của công dân. Đặc biệt, việc tuyệt đối hóa vai trò của chuyên gia trong bộ máy dễ dẫn đến “chủ nghĩa kỹ trị” trong thiết kế chính sách; nhấn mạnh việc “đưa chính sách vào cuộc sống”, làm cho chính sách được ban hành ra khó đáp ứng nhu cầu, mong muốn của xã hội, ảnh hưởng không tốt đến việc thực thi chính sách cũng như dễ tạo ra sự xung đột giữa “tri thức của chuyên gia” và “tri thức địa phương”.

Thứ tư, về mức độ “mở” của hành chính nhà nước.

Theo quan điểm của David H. Rosenbloom, cần kết hợp cả ba cách tiếp cận: quản lý, chính trị và pháp luật để lý giải bản chất của hành chính công. Tuy nhiên, hành chính công truyền thống chủ yếu nghiên cứu các vấn đề bên trong và mối quan hệ bên trong của bộ máy hành chính [chức năng hành chính, nguyên tắc tổ chức và vận hành của tổ chức hành chính…], mà chưa quan tâm đến việc nghiên cứu mối quan hệ giữa hành chính với xã hội và công dân. Tất cả điều này tạo nên một đặc trưng quan trọng của hành chính công truyền thống là tính khép kín. Hành chính công truyền thống chưa nghiên cứu một cách thỏa đáng các vấn đề như công khai thông tin, trình tự và sự tham gia của công dân. Vì vậy, trong thực tiễn hoạt động, hành chính công truyền thống thường đề cao tính bảo mật về thông tin; hạn chế, thậm chí loại trừ sự tham gia của công dân.

Thứ năm, đặc điểm về mối quan hệ giữa hành chính nhà nước với xã hội và công dân.

Hành chính công truyền thống coi hành chính nhà nước là chủ thể duy nhất trong quản lý xã hội; việc thực thi quyền lực của hành chính nhà nước là từ trên xuống dưới và một chiều; xã hội và công dân là bên tiếp nhận một cách bị động chính sách và mệnh lệnh hành chính nhà nước. Đặc điểm này tạo nên một đặc điểm khác của hành chính công truyền thống, đó chính là thiếu tính hợp tác giữa hành chính nhà nước với xã hội và công dân trong quản lý xã hội; quan hệ giữa chính phủ và xã hội là quan hệ đối lập, mà không phải là quan hệ đối tác và hợp tác. Bên cạnh thiếu tính hợp tác, hành chính công truyền thống còn thiếu tính tích hợp, nhất là thiếu sự tích hợp giữa khu vực công và khu vực tư. Điều này ảnh hưởng rất lớn đến việc giải quyết có hiệu quả các vấn đề xã hội.

Tóm lại, đặc điểm quan trọng nhất của hành chính công truyền thống là tính khép kín; coi trọng ổn định mà coi nhẹ sự thay đổi; coi trọng hiệu quả kinh tế mà coi nhẹ công bằng xã hội; coi trọng kiểm soát mà coi nhẹ tự chủ; coi trọng lý tính kỹ thuật mà coi nhẹ tinh thần nhân văn; nhấn mạnh tính bảo mật mà coi nhẹ công khai thông tin; coi trọng tính thống nhất mà coi nhẹ sự khác biệt. “Đây chính là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến hiệu quả thấp, năng lực đáp ứng không mạnh, tính chính đáng không đủ, sự thiếu hụt về nguồn lực, sự suy giảm về năng lực quản trị trong quản trị của chính phủ”[5]. Do đó, các lý thuyết hành chính công sau này [như hành chính công mới, phục vụ công mới, kiến tạo xã hội của hành chính công, quản trị công, lý luận quản lý giá trị công…] một mặt chỉ ra các thiếu sót, mặt khác đề ra nhiều chủ trương để khắc phục thiếu sót và hạn chế của hành chính công truyền thống, khẳng định “tính mở” là đặc trưng bao trùm và quan trọng nhất của hành chính công hiện đại.

TS. Nguyễn Trọng Bình - Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh khu vực IV

-----------------------------

Ghi chú:

[1] David Osborne and Ted Gaebler: Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, The Academy of Management Review, Vol. 20, No. 1 [Jan. ,1995], pp. 229-235.

[2] Wilson: Nghiên cứu hành chính học, Chính trị học nước ngoài, số 6/1987.

[3] Robert B. Denhardt: Theories of Public Organization, Monterey, CA: Books/Cole, 1984:87.

[4] Max Weber tuyển tập, Nxb Phát thành Trung Quốc, Bắc Kinh 2000, tr.343, tr.343.

[5] Zhang Cheng-fu: On Open Governance, Journal of Renmin University of China, No. 4, 2014, p.82, p.84.

tcnn.vn